Nell'architettura costituzionale disegnata nel 1947 dai Padri Costituenti, il Consiglio superiore della Magistratura viene collocato in un delicato punto di snodo in quanto, oltre a presiedere al governo autonomo della magistratura ordinaria e a vigilare sulla sua indipendenza da ogni altro potere, collabora con il ministro della Giustizia e, suo tramite, con il Parlamento per quanto riguarda l'ordinato svolgimento della giurisdizione.

L'art. 104 della Carta, dopo avere stabilito al 1° comma che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, inserisce le norme che riguardano il CSM. Esso è presieduto dal Presidente della Repubblica; ne fanno parte di diritto il Primo Presidente e il Procuratore Generale della Corte di Cassazione, mentre gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari e per un terzo dal Parlamento in seduta comune. Per questi ultimi i requisiti necessari per l'elezione sono l'essere professore ordinario di Università in materia giuridica o avvocato con almeno 15 anni di esercizio professionale. 

Fra i componenti di nomina parlamentare il plenum del Consiglio elegge il Vice Presidente, che ne assicura la guida operativa. Al Consiglio Superiore spettano (art. 105) “secondo le norme dell'Ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi del magistrati”. L'intero titolo IV della Costituzione, che ha per oggetto la Magistratura, vede al centro dell'attenzione il ruolo del Consiglio Superiore.

Come si vede, Presidente della Repubblica e Parlamento, cioè la massima autorità di garanzia e la massima istituzione rappresentativa del nostro Ordinamento, sono direttamente coinvolti nella costituzione, nella composizione e nel funzionamento del CSM, il che fa di questa istituzione un'articolazione fondamentale dello Stato.

Richiamandomi al tema di questa conferenza – “Il CSM in un'epoca di cambiamenti” – rilevo in primo luogo che il Titolo IV della Carta è stato nel tempo soggetto a significative revisioni costituzionali. La più significativa è quella introdotta con la modifica dell'art. 111 – legge costituzionale 23.11.1999, n° 2 – , che, nella nuova formulazione, stabilisce che “la giurisdizione si applica mediante giusto processo regolato dalla legge”, e che, “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata”. Lo stesso art. 111 della Carta elenca i principi di garanzia ai quali si deve ispirare il processo penale. Rimando alla lettura integrale per una più completa riflessione; mentre mi preme sottolineare che la validità di questa modifica costituzionale fu a suo tempo confermata dal consenso su di essa raggiunto da un arco di forze parlamentari ben superiore alla maggioranza di governo di allora.

È questo un criterio che bisognerebbe sempre avere di mira quando si tratta di innovare in materia di Costituzione, o più in generale in tema di riforme: onde evitare che ogni nuova maggioranza si applichi a disfare ciò che la maggioranza precedente ha approvato, buona norma sarebbe impegnarsi a varare le riforme previste nel programma di governo dopo aver realizzato su di esse un confronto costruttivo e privo di pregiudizi con tutte le forze presenti in Parlamento.

Tale criterio è stato adottato per la riforma dell'Ordinamento Giudiziario, che l'art. 108 della Costituzione rinvia alla legislazione ordinaria. Le norme sull'ordinamento attualmente in vigore e che il Consiglio Superiore della Magistratura si è trovato a dover applicare nel corso del quadriennio della mia vicepresidenza, sono il frutto dell'iniziativa di due ministri appartenenti a diversi schieramenti e di due diverse maggioranze parlamentari. La riforma fu infatti varata da un governo di centro-destra (Decreto Legislativo 160/2006, Guardasigilli On. Roberto Castelli, Lega Nord), e successivamente fu in parte modificata da un governo di centro-sinistra (Legge 111/2007, Guardasigilli l'On. Clemente Mastella, Udeur).

Il complesso di norme del nuovo ordinamento ha fortemente innovato i criteri di progressione in carriera dei magistrati, introducendo parametri di valutazione della professionalità diversi da quelli precedentemente adottati (che erano basati sulla meccanica anzianità). Con la riforma, l'anzianità di servizio è diventata condizione di legittimazione e non più, come in passato, titolo preferenziale. Sono stati rivoluzionati i criteri di progressione in carriera dei magistrati sia requirenti che giudicanti ed è stato stabilito il limite massimo di 8 anni per la permanenza in incarichi direttivi e semidirettivi. Ciò vuol dire, per esempio, che, superato questo limite, un Presidente di un Tribunale o un Procuratore della Repubblica o concorre per un altro posto apicale, con ciò lasciando la sede di appartenenza, oppure, se vuol restare nello stesso distretto o non ci sono posti a concorso disponibili, torna a fare il semplice Giudice o il PM.

Comprenderete che per i Magistrati, tradizionalmente abituati ad un lineare sviluppo di carriera, si è trattato di una rivoluzione copernicana, che ha profondamente modificato i rapporti gerarchici consolidati (il capo di un ufficio poteva restare in carica anche per venti anni o più) e ha messo in discussione certezze acquisite, contribuendo decisamente a ringiovanire i dirigenti. Se i magistrati nel loro complesso hanno accolto senza traumi queste ed altre novità introdotte nell'Ordinamento, ciò è senz'altro dovuto anche alla particolare autorevolezza che alla nuova normativa è stata conferita da un iter parlamentare bipartisan, oltre che, mi sia consentito rilevarlo con soddisfazione, dalle scelte accurate effettuate dal Consiglio.

Sottolineo che l'attuazione su questo punto delle nuove norme sull'Ordinamento Giudiziario ha comportato per il Consiglio Superiore della Magistratura un notevole lavoro di ricambio degli uffici direttivi che ha interessato numerosissime sedi giudiziarie in tutta Italia, portato a termine senza dar luogo ad un eccessivo contenzioso. In totale, dal 1 agosto 2006 al 28 giugno 2010, sono state deliberate quattrocentodieci nomine di magistrati ad incarichi direttivi: una vera e propria rivoluzione, quale mai si era vista in precedenza, nella geografia giudiziaria del nostro Paese.

L'esempio che ho fatto, e i criteri che ho illustrato, vanno applicati con la medesima coerenza per le riforme che sono ancora necessarie. La giustizia italiana è da anni in grande sofferenza, come dimostra l'ipertrofica durata dei processi sia civili che penali, con sostanziale violazione del già citato art. 111 della Costituzione e con danni costanti e a volte irreparabili per i cittadini che si rivolgono alla giurisdizione civile o penale: danni per i quali l'Italia è stata più volte sanzionata dalla giustizia europea.

La società italiana reclama riforme incisive anche nel delicato settore della giustizia, ma il personale politico stenta a realizzarle, pur non mancando di volta in volta di prometterle, ultimamente anche troppo spesso, alcune volte in termini di minaccia. Perchè una riforma sia efficace, essa deve aver di mira le esigenze del cittadino che si rivolge alla giustizia, non quelle di una parte politica o di un singolo personaggio; perchè se è vero che il giudice è soggetto alla legge, è altrettanto vero che la giustizia non dipende da alcun altro potere dello Stato. Ripeto che, perchè le riforme tanto attese e desiderate vengano fatte e risultino efficaci, c'è bisogno di mantenere relazioni interistituzionali non conflittuali, che siano frutto di proposta e di ascolto reciproci. Se non c'è un intesa, una condivisione che superi i contrapposti schieramenti politico-parlamentari, nessuna riforma sarà possibile o, se approvata, destinata a vita lunga. La necessità di un ampia divisione, oltre i confini di una maggioranza parlamentare, è altresì dimostrata, per contrasto, dalla inconcludenza della iniziativa riformatrice nell'attuale legislatura, che pure ha potuto contare inizialmente su un'amplissima maggioranza parlamentare.

Prima di affrontare il merito delle proposte di riforma di cui si parla, ritengo opportuno affrontare l'argomento più generale che è quello dei rapporti fra politica e giustizia, partendo dalla consapevolezza, che ritengo debba essere comune, della importanza, vitale per la democrazia italiana, di un dialogo costruttivo fra poteri dello Stato.

Nel corso dell'attuale legislatura abbiamo visto spesso l’incrociarsi di accuse reciproche tra mondo politico e sistema giustizia. Benché i casi controversi siano limitati, tuttavia sono tornati di moda il rimprovero ad alcuni giudici dell’uso politico dei propri poteri come, di converso, la contestazione, da parte di questi ultimi, di una politica rivolta spesso a salvaguardare interessi parziali piuttosto che a tutelare quelli più generali.

Il nostro ordinamento, per quanto fissi precisi limiti alla politica e alla giustizia e appresti gli strumenti necessari al superamento dei conflitti che possono insorgere – chi può trascurare il ruolo arbitrale assunto dalla Corte Costituzionale? – il nostro ordinamento – dicevo – senza la leale collaborazione fra i due poteri, difficilmente evita punte di attrito o addirittura scontri insanabili. Potere legislativo e potere giudiziario dovrebbero concorrere al perseguimento della medesima finalità – quella del riconoscimento e dell’attuazione dei diritti del cittadino –, mentre la tensione fra di loro non può non avere come effetto la riduzione del livello di protezione che investe direttamente la comunità nazionale.

Non ha senso predicare diritti e libertà, se alla proclamazione non si affiancano tutela e rimedi apprestati ed elaborati dai giudici. Ai fini dell’attuazione e della difesa di principi e valori affermati nella nostra Costituzione, il ruolo della magistratura è essenziale quanto quello del legislatore.

La leale collaborazione tra poteri postula che ciascuno di essi si mantenga nell’ambito delle proprie competenze e osservi il canone della lealtà, che non a caso deve essere la principale cifra del rapporto tra poteri. La lealtà fra le parti e la consapevolezza dei limiti di ciascuna possono consentire che tra politica e giustizia si passi dal confronto alla collaborazione. Dobbiamo sempre tenere presente che l’autonomia e l’indipendenza della magistratura costituiscono il nodo centrale del dibattito in tema di separazione dei poteri. Il fatto che l'art. 104 della Costituzione, già citato all'inizio di questa lezione, affermi testualmente al primo comma, e lo ripeto, che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, non rileva ai fini di una presunta gerarchia fra istituzioni.

Il Parlamento e le forze politiche dovrebbero riflettere sulla circostanza che da qualche decennio la nostra legislazione ha preferito leggi provvedimento, in tal modo rendendo più difficile il compito del giudice ordinario, che, è bene ribadirlo, deve sanzionare la violazione dei diritti.

Il principio della “sovranità del legislatore” è stato da tempo manomesso fino a provocare l’incertezza della norma. Affido a chi compete uno spunto di riflessione per una profonda opera di potatura della nostra legislazione, esigenza che è divenuta indifferibile.

Torno al rapporto politica-giustizia, ribadendo la essenzialità e la reciproca utilità di un ritorno al dialogo e alla collaborazione.

La crisi che investe i due fondamentali poteri del sistema Italia (legislativo-giudiziario) non si risolve con una bacchetta magica, ma con un consapevole ritorno alla Carta fondamentale, che non a caso ha voluto evitare sovrapposizioni di un potere rispetto all’altro e segnare, perciò, netti i confini.

Non bisogna mai prescindere dal rilievo che la giustizia non è l’esercizio di un potere politico che deve rispondere alla pubblica opinione – nessuno è per il giudice elettivo – ma è e deve essere sempre l’esercizio di un potere assoggettato alla legge, che deve rispondere soltanto alla legge.

Nel merito delle proposte di riforma sul tappeto, poiché periodicamente si parla di un doppio Consiglio Superiore della Magistratura e di una separazione netta delle carriere di requirenti e giudicanti, mi chiedo quale sarà il ruolo e la funzione del Pubblico ministero, e in quale modo verrà confermata la norma costituzionale che prevede (art. 109) che “l'autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria”. Temo che anche il principio costituzionale dell'obbligatorietà dell'azione penale possa essere travolto dalla preannunciata riforma.

Ancora una volta mi soffermo sul ruolo delicatissimo svolto dal Presidente della Repubblica, che la Carta chiama a presiedere il Consiglio Superiore della Magistratura. Osservo: se il Capo dello Stato dovesse presiedere i due rami di un Consiglio sdoppiato, che senso avrebbe lo sdoppiamento? E se in ipotesi dovesse presiedere solo il Consiglio dei giudici ordinari, non appare chiaro che si introdurrebbe nel Consiglio Superiore dei PM una deriva istituzionale destinata a porre i pubblici accusatori su una linea di dipendenza gerarchica dall'esecutivo?

Affronto con qualche prudenza, essendone stato Vice Presidente, il tema della composizione ottimale del Consiglio Superiore della Magistratura, e confermo di proposito quanto ho più volte sostenuto: pur mantenendo nell'Organo di autogoverno una prevalenza di togati, una provvista equilibrata che, a somiglianza della Corte Costituzionale, preveda un terzo di componenti laici, un terzo di togati e un terzo, prevalentemente, di giudici di legittimità, di nomina presidenziale, soddisferebbe al meglio le proposte di riforma da più parti avanzate.

Al Consiglio Superiore della Magistratura viene rimproverato lo stretto collegamento tra l’Associazione Nazionale Magistrati e l’attività di Alta amministrazione svolta da un organo di rilevanza costituzionale a prevalente presenza togata.

Poiché il CSM è competente ad assumere, assegnare, trasferire, promuovere i magistrati e ad adottare nei loro confronti provvedimenti disciplinari, nella fase costituente fu giusto statuire la prevalenza dei giudici rispetto ai componenti eletti dal Parlamento tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con quindici anni di anzianità nell’Ordine. Detta prevalenza risponde ancora oggi alla scelta fatta dai Costituenti che nell’art. 104 definisce la magistratura un Ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. L’organo di autogoverno non poteva non configurarsi a prevalente – anche se sproporzionata – composizione togata, pur temperata, come ebbe a rilevare Giovanni Leone, da quel terzo scelto dal Parlamento in seduta comune.

È inutile, perciò, come alcuni pure propongono, riequilibrare il rapporto. Conseguentemente, mentre sono contrario ad aumentare il peso dei laici rispetto ai togati, tuttavia una mitigazione è possibile: alla presidenza del Consiglio Superiore della Magistratura del Capo dello Stato può essere attribuita la provvista per un terzo dei componenti; per un altro terzo provvede il Parlamento e per il restante terzo la magistratura. I Consiglieri di nomina presidenziale dovrebbero essere scelti tra magistrati e docenti di diritto, avendo cura che la composizione complessiva registri pur sempre una prevalente presenza di togati.

A chi obietta che questa tripartizione della provvista apra un problema di vertice del CSM vorrei far notare che nel cinquantennio è stato fatto buon uso del potere presidenziale: non sono, infatti, mancati saggezza, equilibrio e imparzialità.

Questa opinione su una più equilibrata composizione del CSM non è solitaria, anche se è molto contestata all’interno dell’ANM. Quando ebbi modo di renderla pubblica, ne sortì nei miei confronti una polemica molto aspra. È ancora così? Mi auguro di nò. Intanto, ho voluto confermare una mia opinione, liberamente, come sempre.

Sulla composizione della Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura non ho mai mancato di rilevare la necessità di una sua completa autonomia, sia rispetto all'attività di Alta Amministrazione svolta dal Consiglio Superiore della Magistratura, sia rispetto alla composizione dei suoi membri. Pensare a un organo disciplinare per tutte le magistrature sarà possibile quando si creerà l'unificazione della giurisdizione.

A Costituzione invariata, con legge ordinaria e nel rispetto del rapporto di due terzi (togati) e un terzo (laici), si dovrebbe pervenire alla costituzione di due organi disciplinari – uno effettivo ed uno supplente per i casi di ricusazione o di rinvio al riesame da parte delle Sezioni unite della Suprema Corte di Cassazione: alla provvista potranno provvedere, rispettivamente, i magistrati, da un lato, e il Parlamento in seduta comune, dall’altro, secondo quanto previsto dal 3° e 4° comma dell’art. 104 della Costituzione.

Questa proposta è stata accolta con favore dalla buona dottrina: per l’esperienza da me fatta nel corso del quadriennio la trattazione dei casi riguardanti il singolo magistrato in sede amministrativa potrebbe influenzare l'eventuale fase giurisdizionale disciplinare e viceversa. Da qui il suggerimento di distinguere nettamente le due funzioni.

Altro tema da affrontare con decisione in materia di riforma della giustizia è quello della geografia giudiziaria e della revisione delle Circoscrizioni. Qui bisogna avere il coraggio della impopolarità, trattandosi di una riforma giusta e necessaria. Occorre che le forze politiche nel loro insieme si pongano l'obiettivo di una revisione delle Circoscrizioni (come ha proposto il CSM in una risoluzione consiliare della scorsa primavera), revisione che non si attua da decenni, e che, se affrontata con coraggio e lungimiranza, consentirebbe di razionalizzare la distribuzione del personale sul territorio colmando le lacune di una pianta organica in cronico sottodimensionamento. Anche in questa materia bisogna rinunciare alla cattiva abitudine di aggiungere e mai di sottrarre uffici pubblici.

Non pretendo certo, con le considerazioni che ho sin qui svolto, di esaurire il tema affidatomi. È indubbio che l'epoca dei cambiamenti cui stiamo assistendo, per essere rivolti al bene comune, richiede coraggio e volontà di profonde innovazioni. Ma perchè i cambiamenti raggiungano l'obiettivo di meglio servire ai nostri concittadini occorre mantenere saldo l'ancoraggio alla nostra Carta fondamentale, recuperando quello “spirito costituente” che animò i Padri e che consentì loro di superare le differenti matrici ideologiche contribuendo, ognuno con il proprio bagaglio ideale e politico, a scrivere un testo che, comunque, mantiene intatta la sua validità.