1. - Tra i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale repubblicano di particolare rilievo è quello dell’indipendenza e dell’autonomia della Magistratura, intesa come potere ai sensi dell’art. 104 Cost., e dell’indipendenza di ogni singolo giudice, secondo il dettato dell’art. 101. Come si legge nel messaggio del Presidente della Repubblica Cossiga alle Camere del 26 luglio 1990, «l’indipendenza del giudice come organo-potere e l’indipendenza del magistrato quale servitore dello Stato cui è affidata la missione di attivare e far vivere con la sua opera il sistema degli organi-giudici, è valore essenziale e strutturale, indefettibile del nostro Stato di diritto. Valore indefettibile perché senza tale indipendenza non può funzionare alcun sistema di garanzia delle libertà e dei diritti dei cittadini, non può attuarsi alcun effettivo imperio del diritto nella vita del Paese.

2. - La Carta repubblicana ha inteso assicurare l’operatività del principio anzidetto, istituendo diffuse riserve di legge per la disciplina dell’organizzazione e funzionamento della giustizia, al fine di escludere possibili invadenze dell’Esecutivo; e in particolare affidando al Consiglio Superiore della Magistratura il compito di decidere sugli atti che riguardano lo status dei magistrati (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni, provvedimenti disciplinari), atti da adottarsi secondo le norme di legge sull’ordinamento giudiziario.

L’organo di autogoverno della Magistratura, per concorde opinione, appartiene all’organizzazione costituzionale dello Stato. È previsto da disposizioni costituzionali, e trova in queste la disciplina della sua organizzazione: composizione, individuazione del presidente nella persona del Presidente della Repubblica, determinazione dei membri di diritto, rapporto tra la componente togata e quella di elezione parlamentare (2/3 a 1/3), durata in carica e incompatibilità dei membri elettivi, elezione del vicepresidente fra tali componenti.

Egualmente è la Carta costituzionale che definisce le attribuzioni del CSM: e riguardo a queste assume rilievo il dettato dell’art. 110 Cost., che, nel riservare al Ministro del ramo l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, dichiara “ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura”.

Va appena detto che la conseguenza della indicata natura e posizione del CSM nel sistema costituzionale comporta che ogni intervento di legislazione ordinaria che ad esso si riferisca deve essere conforme ai disposti costituzionali, come richiede il carattere rigido della Costituzione; per altro verso, il nesso necessario tra il valore dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura, e il ruolo e la posizione del CSM, implica che, ove fosse ritenuta necessaria la modifica della disciplina costituzionale che riguarda tale organo, la revisione sarebbe essa stessa vincolata al rispetto dei profili normativi intimamente connessi a tale valore supremo dell’ordinamento.

3. - Per la sua composizione e per le attribuzioni di cui è titolare, il Consiglio Superiore si viene a trovare in un’area di contiguità con i supremi organi dello Stato espressione della sovranità popolare.

3.1. - Un’area di contiguità sussiste con il Presidente della Repubblica, cui spetta la presidenza dell’organo, con le prerogative connesse a questa posizione, ad iniziare dalla formazione dell’ordine del giorno. Anche se, nel concreto funzionamento dell’organo consiliare, come riflesso della stessa previsione costituzionale di un vicepresidente eletto dal Consiglio tra i componenti di designazione parlamentare, è questo che per delega del Capo dello Stato normalmente presiede il Consiglio e la Sezione disciplinare.

3.2. - Un’area di contiguità sussiste con il Parlamento, non solo per la designazione che a quest’organo spetta della componente c.d. laica, ma per i riflessi che sull’attività di elaborazione delle leggi possono avere i pareri del CSM su atti di iniziativa legislativa del Governo, pareri resi dal Consiglio non solo su richiesta ma anche di propria iniziativa.

3.3. - Un’area di contiguità del CSM sussiste, infine, con il Governo, e in particolare con il Ministro della giustizia, per la competenza di quest’organo avente tratto all’organizzazione e al funzionamento dei servizi in materia.

Causa ed espressione di questa contiguità è segnatamente l’istituto del concerto tra Consiglio e Ministro, introdotto dalla legge attuativa n. 198 del 1958 per la nomina degli uffici direttivi, istituto che ha dato luogo a contrasti anche aspri, la cui risoluzione, in ragione della natura e del rango degli organi in contesa, è stata demandata alla Corte costituzionale. E la Corte, con decisioni dotate di grande pregio ricostruttivo, ha avuto modo di chiarire che, nella nomina agli uffici direttivi, vengono in rilievo una pluralità di vincoli e di doveri sia per il CSM sia per il Ministro della giustizia, titolari di distinte sfere di competenza, che implicano tuttavia la necessità dell’impiego di un metodo procedimentale basato sulla leale cooperazione. Infatti – ha argomentato la Corte – la direzione degli uffici giudiziari, se incide sullo status di magistrato attenendo ad un atto di assegnazione ad un ufficio, riguarda anche l’amministrazione dei servizi giudiziari come organizzazione e come funzionamento degli stessi. Tuttavia, tale modulo procedimentale comporta solo un vincolo di metodo, e non di risultato: nel senso che, ove il contrasto fra CSM e Ministro persista, e vi sia un rifiuto del concerto da parte del Ministro, la procedura non può subire una stasi infinita. Spetta invece al plenum del Consiglio la deliberazione definitiva sull’incarico direttivo da conferire, sempre che, tuttavia, vi sia stata una adeguata attività istruttoria, e si sia tenuto conto delle ragioni del contrasto e di tutte le argomentazioni addotte dal Ministro, motivando la scelta finale in modo adeguato e puntuale.

4. - La posizione rivestita dal Consiglio superiore della Magistratura in contesti di conflitto con organi politico-istituzionali; le azioni intraprese da tale organo a tutela della funzione giudiziaria e dell’indipendente esercizio dell’attività giurisdizionale da parte del singolo magistrato; l’interesse spesso acceso intorno allo svolgimento del potere disciplinare; l’emanazione di pareri di iniziativa diretta del CSM su importanti disegni di legge riguardanti la giurisdizione, tutti questi elementi hanno attirato sul Consiglio Superiore ripetute critiche, e condotto a formulare proposte di riforma.

Espressione autorevole di questo orientamento può ravvisarsi nel messaggio del Presidente della Repubblica trasmesso alla Presidenza delle Camere il 20 luglio 1990 sul problema della giustizia, nel quale si affermava l’esistenza di una grave crisi nell’amministrazione della giustizia, capace di insidiare il valore reale ed effettivo del sistema di diritto, interessi e garanzie; ed era presente più di un riferimento alle modalità di esercizio delle competenze del Consiglio Superiore.

È noto che, in linea con questa valutazione, il Presidente istituì una Commissione di studio, ricordata come Commissione Paladin dal nome del suo Presidente, sui problemi relativi alla normativa e alle funzioni del Consiglio. Il decreto istitutivo chiedeva alla Commissione di esaminare i problemi della posizione costituzionale, della natura giuridica, dei compiti e delle attribuzioni del CSM, accertando le attribuzioni e le attività esercitate dal Consiglio, e precisando sulla base di quali norme e principi generali, consuetudini o prassi interpretative o modificative tale esercizio fosse avvenuto.

Nel trasmettere la relazione rassegnata dalla Commissione alle Camere con messaggio del 6 febbraio 1991, il Presidente della repubblica segnalava che l’obiettivo di dare un maggiore grado di certezza, in tema di attribuzioni e funzionamento del Consiglio e in tema di ordinamento giudiziario, poteva essere raggiunto solo con un intervento del Parlamento tramite la legge ordinaria e, ove ritenuto opportuno, attraverso l’esercizio della stessa funzione di revisione costituzionale.

Non è arbitrario cogliere nella richiesta di parere anzidetta una certa consonanza con quella posizione secondo cui, nel suo concreto funzionamento, il CSM si sarebbe allontanato dal “dover essere” del modello costituzionale appropriandosi di una serie di competenze politiche non previste, e incorrendo in “obesità funzionale” (PATRONO, in Quaderni costituzionali, 1989, n. 3, 447 ss.; per una diversa posizione: PIZZORUSSO, ivi, 471 ss.).

5. - Non può certo dirsi che dall’inizio degli anni Novanta, cui appartengono i richiamati messaggi presidenziali, le acque intorno al mondo giudiziario e al CSM si siano calmate. Altri punti di tensione si sono, invece, aggiunti nei rapporti fra giustizia e politica. Basti ricordare i numerosi conflitti di attribuzione tra Magistratura e Camere sollevati a proposito dei dinieghi di autorizzazione a procedere.

Corrispondentemente, si è tornati ad insistere sulle proposte di riforma del Consiglio Superiore della Magistratura; mentre la produzione legislativa intervenuta in materia di ordinamento giudiziario non ha posto fine alle diffidenze, alle critiche, alle insoddisfazioni nei riguardi del sistema giustizia.

6. - Nei tempi più recenti i rapporti tra politica e magistratura si sono fatti più volte assai tesi, con scambi di accuse reciproche.

Ora questo clima è icasticamente espresso, già nel titolo, dal libro di Nicola Mancino, Giustizia sotto tiro (Roma 2010), nel quale il Vice Presidente in carica per il quadriennio 2006-2010, subito dopo la conclusione del mandato, ha offerto una testimonianza complessiva e preziosa sullo stato della questione giustizia. Il libro raccoglie, infatti, gli interventi svolti nel corso del quadriennio in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario presso la Suprema Corte di Cassazione (anni 2007-2008-2009-2010) o di Assemblee plenarie del Consiglio (di solito alla presenza del Capo dello Stato), o in altre pubbliche occasioni.

Ne risulta una rappresentazione efficace e fedele, all’interno dell’organo consiliare, delle vicende del mondo della giustizia riguardato in sé e nei rapporti con gli altri poteri dello Stato; un riepilogo incisivo dei problemi che si sono via via presentati in ordine all’esercizio delle competenze consiliari (nomine, provvedimenti disciplinari, emissioni di pareri) o a proposito del funzionamento della macchina giudiziaria (durata eccessiva dei processi, necessità di revisione delle circoscrizioni giudiziarie, rapporti all’interno degli uffici delle Procure). Ed è ampiamente presente il tema delle riforme della giustizia. L’Autore richiama ed analizza nel volume sia le riforme che richiederebbero il ricorso al procedimento di revisione costituzionale sia quelle attuabili mediante legge ordinaria; non mancando di notare che le riforme annunciate hanno preso di mira particolarmente il CSM e i pubblici ministeri, spesso con significato di minaccia (p. 10).

La rassegna analitica delle riforme necessarie, possibili, auspicate, rintracciabili nel volume citato richiederebbe un lungo spazio, in questa sede non disponibile.

7. - Vale piuttosto in conclusione segnalare la recentissima Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri, adottata il 17 novembre 2010 su indipendenza, efficacia e responsabilità dei giudici. La Raccomandazione, che dichiara l’intento di incoraggiare lo sviluppo di una cultura comune della giurisdizione, afferma che il principio della indipendenza della magistratura e del singolo giudice costituisce un aspetto fondamentale dello Stato di diritto, richiedendone la sanzione nella Costituzione o al livello più alto possibile delle fonti del diritto negli Stati membri. E specifica che tale indipendenza va intesa e attuata come indipendenza esterna e indipendenza interna, richiedendo che il compito di garantirla sia assolto da organi indipendenti costituiti in base alla legge o alla Costituzione, come il Consiglio Superiore della Magistratura.

Altre clausole della Raccomandazione riguardano lo statuto dei giudici, in particolare la loro inamovibilità, la formazione, le misure necessarie per garantire la loro sicurezza, le risorse da assegnare ai tribunali e ai giudici.

È agevole notare che molti tratti della Raccomandazione già trovano positivo riscontro nell’ordinamento italiano.

Sia consentito auspicare che, superando sterili polemiche e contrasti legati a contingenze particolaristiche, lo Stato italiano voglia e sappia raccogliere la sollecitazione, rivolta a tutti gli Stati membri, ad adottare tutte le misure necessarie per assicurare, nella legislazione, nelle politiche e nella prassi, la traduzione in concreto del complesso delle disposizioni dell’Atto europeo.