1. La prima udienza della Corte costituzionale si tenne, come è noto, il 23 aprile del 1956 sotto la presidenza di Enrico De Nicola.
Da allora sono passati 54 anni e questo è un periodo sufficiente per esprimere un giudizio sul rendimento storico del nostro sistema di giustizia costituzionale. Su questo piano vorrei cercare di dare risposta a tre domande.
Primo. Cosa ha fatto la Corte in questi 54 anni per essere quella che oggi è? Qual è il senso complessivo della sua storia?
Secondo. Nell’opinione pubblica la Corte è vista come un organo “forte” perché in grado di imporre la sua volontà al sistema politico.
Ma da dove trae la sua forza la Corte?
Terzo. Di recente è esplosa una polemica che ha contrapposto il mondo politico alla Corte costituzionale, perché si è detto che la Corte da organo di garanzia costituzionale si sta trasformando in organo politico che ispira le sue decisioni a scelte politiche.
Ma la Corte è veramente un organo che fa politica? E se la Corte fa politica in cosa consiste la “politica” della Corte?

2. In questi 54 anni la Corte ha adottato circa 20 mila decisioni tra sentenze e ordinanze e con queste ha praticamente toccato tutti i punti del sistema giuridico italiano, sia nella sfera del diritto pubblico che nella sfera del diritto privato.
L’apporto più importante che la Corte ha dato agli sviluppi della democrazia italiana ha riguardato in particolare i diritti: civili, sociali, economici e politici.
Se non ci fosse stata la Corte costituzionale il sistema delle libertà tracciato nella prima parte della Costituzione sarebbe stato certamente diverso e più povero.
Una delle norme più usate dalla Corte è stato l’art. 3 che la Corte ha applicato prevalentemente in relazione all’uguaglianza senza distinzione di sesso. Il richiamo al secondo comma dell’art. 3 ha inciso, d’altro canto, fortemente sul sistema dei diritti sociali e su tutto l’impianto previdenziale e assistenziale del nostro ordinamento.
La Corte ha preso poi tante decisioni sulla forma di governo e sulla forma di Stato: tutta l’evoluzione dell’ordinamento regionale italiano è stata pilotata dalla giurisprudenza della Corte e questo è avvenuto in particolare dopo la riforma del titolo V del 2001, che per la sua incompletezza ha suscitato molti conflitti.
C’è stata, inoltre, tutta la giurisprudenza sui referendum che ha aperto la strada ai referendum “manipolativi” e questo ha determinato la possibilità di referendum in materia elettorale che hanno condotto alle riforme degli anni ‘90 e alla svolta che l’assetto politico ha avuto in quegli anni passando da un sistema elettorale proporzionale a un sistema maggioritario.
Va aggiunta poi la giurisprudenza relativa al quadro dei rapporti tra ordinamento interno, ordinamento comunitario e ordinamento internazionale, dove la Corte ha dato i criteri fondamentali di coordinamento.
Infine, vanno ricordate tutte le sentenze che la Corte ha adottato sul sistema delle fonti e sui principi supremi che nemmeno il legislatore costituzionale può intaccare. Perciò si è trattato di un lavoro immenso che in 54 anni è stato posto in essere da un numero molto ristretto di persone (nel complesso da 98 giudici).
Se si fa un rapporto tra i soggetti decidenti e la quantità di decisioni adottate, la Corte, nella nostra storia repubblicana, è stato certamente l’organo che ha concentrato più potere nelle sue mani.
Ma chi ha dato alla Corte la forza per prendere decisioni di questa portata durante questo lungo arco temporale? La Corte costituzionale nel nostro sistema è nata come un organo debole: il fatto stesso che abbia impiegato otto anni per entrare in funzione dimostra che c’era qualcosa nel sistema che si opponeva alla giustizia costituzionale.
E allora come una Corte che nasce debole, con tanto ritardo e senza una tradizione alle spalle riesce ad acquistare la sua legittimazione e la sua forza?

3. I sistemi di giustizia costituzionale acquistano forza se riescono a realizzare quattro caratteristiche di fondo: l’indipendenza, l’efficienza, l’affidabilità e l’equilibrio.
Un sistema di giustizia costituzionale per acquistare autorevolezza deve essere in primo luogo indipendente, cioè deve dimostrare di non dipendere né dal potere politico né da quello economico.
In secondo luogo, deve essere efficiente, cioè deve dare risposte tempestive alle domande dei cittadini e dei giudici perché una giustizia che arriva in ritardo è una giustizia negata e se ciò vale per qualunque tipo di giustizia, per la giustizia costituzionale vale in modo particolare.
In terzo luogo, deve essere affidabile perché chi si rivolge alla Corte deve fare affidamento su quella che potrà essere la pronuncia nel rispetto dei precedenti (anche se ciò non significa che la Corte non possa cambiare opinione).
Infine, un organo di giustizia costituzionale deve essere equilibrato, cioè ispirare a ragionevolezza le proprie pronunce.
La Corte nelle sue decisioni non segue il principio fiat justitia pereat mundus, ma cerca di adottare soluzioni tenendo conto anche degli effetti indiretti perché qui non è solo in gioco un rapporto tra norme, ma anche un rapporto tra principi e valori, che evolvono nel tessuto sociale e che la Corte deve misurare con riferimento al grado di empatia che può esistere tra la sua pronuncia e il tessuto sociale sottostante.


4. La Corte italiana ha risposto a tali caratteristiche? Direi di sì e questo non solo e non tanto per merito dei suoi componenti, ma perché ha potuto utilizzare un modello che fin dalla sua nascita era stato costruito molto accortamente in funzione di questi quattro obiettivi e che poi la Corte ha potuto nel tempo migliorare attraverso gli sviluppi della prassi.
Un modello di giustizia costituzionale si compone di due elementi: la struttura dell’organo e le funzioni dell’organo.
Nella struttura, la Corte italiana, con i suoi quindici componenti, è un organo ristretto, ma non troppo, perché è tenuta a rispecchiare la realtà di un paese molto complesso e articolato.
L’aspetto che peraltro ha funzionato meglio del modello sul piano strutturale è stata la scelta della derivazione dei membri della Corte, riferiti paritariamente alle supreme magistrature, al Parlamento e al Capo dello Stato.
Sono tre canali diversi di cui uno è stato legato prevalentemente alla professionalità giudiziaria, uno prevalentemente alla cultura accademica e scientifica e uno prevalentemente alla sfera politica.
All’interno della Corte questo meccanismo ha creato una dialettica che è stata quella tra una componente professionale e una componente culturale, ovvero, per semplificare al massimo, tra magistrati e professori, dialettica che poi ha finito per coinvolgere la componente politica, anch’essa per i requisiti richiesti professionalmente qualificata.
Il secondo elemento strutturale che ha giocato a favore dell’attuazione degli obiettivi che sopra si ricordavano è stato la stabilità dell’organo.
La Corte è il più stabile degli organi costituzionali, perché la carica di giudice dura nove anni e tale elemento gioca sull’indipendenza dell’organo.
Ci sono poi altri elementi del modello che rafforzano l’indipendenza, come il divieto di rielezione e le guarentigie riconosciute ai giudici, che sono le stesse di quelle riconosciute ai parlamentari.
Ma anche gli aspetti funzionali sono rilevanti perché la Corte italiana esprime su questo piano un modello molto originale che è nato dalla combinazione dei due modelli più conosciuti (quello “accentrato” della Verfassunggerichtbarkeit e quello “diffuso” del judicial rewiew).
I costituenti italiani erano incerti tra i due modelli, ma poi optarono per il modello accentrato di matrice austriaca con un unico organo che può annullare le leggi.
Ma combinarono questo modello con una caratteristica del modello diffuso americano, perché unirono la presenza di un organo unico dotato del potere di annullare le leggi ad una modalità diffusa di “accesso” al giudizio che, in prevalenza, viene a passare attraverso una questione “incidentale” sollevata nel corso di un giudizio davanti ad un organo giurisdizionale.
La Corte come modello accentrato è nata, quindi, con una vocazione prevalentemente “politica”, ma poi con il giudizio incidentale ha acquistato una vocazione più “giudiziaria” e per questo si è detto che la Corte è nata come “giudice delle leggi”, ma si è poi trasformata gradualmente in un “giudice dei diritti”, dal momento che è tenuta a collaborare con i giudici ordinari per risolvere le controversie relative ai diritti.
Questa ambivalenza del modello è stata la vera chiave della forza della Corte italiana, perché usando questa ambiguità la Corte ha potuto parlare sia al sistema politico, con il linguaggio dei giudici, sia al sistema giudiziario con un linguaggio che trasferiva e mediava le valutazioni di ordine politico relative ai valori e ai principi della Costituzione.
La Corte ha così giocato su due pedali.
Il colloquio con il sistema dei giudici si è sviluppato attraverso le sentenze interpretative; il colloquio con il sistema politico attraverso le sentenze di indirizzo e “manipolative”.
Usando questi due pedali, la Corte ha potuto arricchire la gamma dei suoi poteri e delle sue pronunce aggiungendo alle pronunce di accoglimento e rigetto, previste dalla costituzione, molti altri tipi di sentenze.

5. Come si è sviluppato questo modello nella prassi? La chiave del funzionamento della Corte è il principio di collegialità: di tutti gli organi giudiziari, la Corte è il più collegiale perché le decisioni della Corte vengono prese con una partecipazione effettiva di tutti i 15 giudici.
Tutti i giudici devono esprimere la loro opinione e tutti sono obbligati a votare, perché non è prevista la possibilità di astenersi.
La collegialità non subisce eccezioni e questo è un elemento che favorisce sia l’indipendenza che l’equilibrio dell’organo.
Ma per far funzionare un collegio ci vuole un presidente che guidi i lavori.
Il presidente della Corte è un primus inter pares, che deve fare funzionare la Corte disponendo di poteri quali la fissazione dei ruoli, la scelta dei relatori, la guida delle discussioni.
Fissare i ruoli è importante perché significa stabilire i tempi della giurisprudenza, anche se la Corte, dovendo decidere tutte le questioni che le arrivano, lascia al presidente un margine di manovra abbastanza limitato.
Potere ancora più importante è la scelta del relatore perché chi sceglie il relatore può in realtà influire sensibilmente sull’esito del giudizio.
Di solito il presidente sceglie in base alle competenze, ma per il principio di collegialità non esiste tra i giudici una specializzazione per materie e anche questo determina un’attenuazione nei poteri del presidente.
Infine la Corte è un organo che non ha arretrati e oggi ogni questione sottoposta alla Corte viene decisa entro un arco di tempo che oscilla di solito da sei mesi ad un anno.
L’istruttoria è un’istruttoria veloce che il giudice compie con l’aiuto dei suoi assistenti.
Gli assistenti sono dei giovani magistrati o docenti universitari che hanno il compito di preparare il fascicolo di udienza, dove si raccolgono le norme, i precedenti giurisprudenziali e gli orientamenti dottrinali relativi al caso.
Tutto questo spiega come la Corte italiana, utilizzando un modello costruito in modo felice dai nostri costituenti abbia potuto poi realizzare attraverso la prassi quegli obbiettivi di indipendenza, efficienza, affidabilità ed equilibrio che concorrono a definire l’autorevolezza di un organo di giustizia costituzionale.

6. Si arriva così all’ultima domanda che ponevo: la Corte fa politica? La risposta mi pare che l’abbia data molto bene già alcuni anni fa Gustavo zagrebelsky quando con un gioco di parole ha parlato di Corte “in-politica”, cioè al tempo stesso dentro e fuori dalla politica.
Questo vuol dire che la funzione della Corte è necessariamente politica perché annullare le leggi significa fermare l’azione di una maggioranza che ha fatto scelte politiche, ma non che la Corte faccia parte del sistema politico.
Non è dentro al sistema politico perché non risponde né ad una maggioranza, né ad una minoranza e se si guarda alla storia della Corte si vede che la Corte ha dato soddisfazioni e dolori sia destra che a sinistra, perché la sua funzione non è quella di rappresentare una maggioranza o una minoranza, ma soltanto di far rispettare la Costituzione.
Ciò non significa che i giudici non abbiano degli orientamenti che investono la sfera della “politica” o meglio che non esprimano una “cultura politica”.
Una prima divisione di cultura politica riguarda il modo di vedere la Costituzione.
Ci sono due diversi modi di vedere la Costituzione.
Ci sono giudici che vedono la Costituzione come un sistema rigido di norme che va applicato formalmente e ci sono giudici che, in ragione della loro formazione, vedono invece la Costituzione come un organismo vivente, che si evolve con l’evoluzione del tessuto sociale.
Questo determina due atteggiamenti diversi: un atteggiamento di “self restraint” verso la sfera della politica, e un atteggiamento che sottolinea invece l’esigenza di un’interpretazione evolutiva della Costituzione.
Questa dialettica, rilevantissima nel funzionamento del modello americano, si manifesta anche in Italia, dove, peraltro, la tendenza prevalente appare oggi orientata verso l’interpretazione evolutiva.
Altra divisione di fondo è quella tra i giudici portati a valutare gli effetti anche economici della propria pronuncia e i giudici contrari a considerare questi effetti.
Su questa divisione l’evoluzione più recente fa pensare ad una prevalenza del secondo orientamento, tanto che negli anni più recenti talvolta la Corte, quando ha dovuto prendere decisioni “di spesa”, ha chiesto riservatamente informazioni sugli effetti economici della decisione.
Una terza divisione legata alla cultura politica dei giudici attiene al carattere impersonale o personale del giudizio.
L’impostazione del modello italiano è, per il momento, nel senso della assoluta impersonalità della decisione, ma ci sono tendenze che si manifestano in senso contrario, come accade con quei presidenti che usano molto il potere di esternazione (e perciò tendono a personalizzare il loro ruolo).
Questo discorso riconduce al tema dell’ “opinione dissenziente”, che in Italia non esiste, mentre l’istituto è conosciuto negli Stati Uniti d’America e in Germania.
In passato ero molto favorevole all’opinione dissenziente come strumento di trasparenza, ma di recente ho maturato su questo tema molti dubbi.
In paesi ben coesi sui principi di fondo l’opinione dissenziente è certamente un modo per valorizzare la personalità del giudice e dare così maggior rilievo alla funzione giudiziaria.
Ma in paesi caratterizzati da forti contrapposizioni politiche, come quelle che oggi sta vivendo l’Italia, l’istituto può, al contrario, rappresentare una minaccia al principio di indipendenza, perché il giudice che dispone dell’opinione dissenziente può essere soggetto a forti pressioni da parte di un’opinione pubblica che voglia costringerlo a schierarsi pubblicamente.
Un istituto condivisibile in linea di principio può divenire, quindi, rischioso se applicato nel contesto di determinate situazioni politiche.
Si ritorna, quindi, ancora una volta al punto di partenza.
Per la credibilità e la forza di un organo di giustizia costituzionale il primo indice da considerare, sia nel modello che nella prassi, va riferito alla sua indipendenza e, in particolare, alla sua indipendenza dalla sfera politica.