Il secondo appuntamento è stato dedicato alle dinamiche della separazione dei poteri nell’ottica della funzione esecutiva e si è prevalentemente concentrato sui profili concernenti la pubblica amministrazione, a partire dalla considerazione che, nello Stato democratico contemporaneo, essa ha in larga misura perso il connotato fortemente autoritativo tipico degli apparati amministrativi del passato. Tutto ciò in coerenza con la crescita del suo impegno diretto alla prestazione di servizi ai cittadini, che diviene addirittura prevalente rispetto alle tradizionali attività di regolazione ed esecutive in senso stretto. Uno dei “congegni” giuridici che ha favorito tale evoluzione è quello del principio di sussidiarietà, introdotto nel nostro ordinamento con la legge Bassanini e successivamente formulato in modo più compiuto col Testo Unico sugli Enti locali e con la revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione. Anzi, la sussidiarietà orizzontale, formalmente costituzionalizzata nel comma 4 dell’art. 118 Cost., sembra rendere obsoleta la stessa ricostruzione degli apparati amministrativi come strutture “di servizio”, postulando un ampliamento del novero dei soggetti coinvolti nell’esercizio dell’attività amministrativa ben al di là della sfera pubblica. Il che comporta una serie di corollari problematici, nel loro insieme riconducibili ad un unico interrogativo di fondo concernente la compatibilità della sussidiarietà con un sistema strutturato “per competenze”.

Dopo i saluti del Prorettore prof. R. Cecchi e del Viceprefetto vicario dott. M. Ventura, i lavori sono stati introdotti dall’On. C. Giovanardi, che ha delineato, pure sulla base della sua esperienza governativa, le modalità con le quali le regole formali si traducono nell’effettivo dipanarsi dei rapporti tra le istituzioni politiche di vertice. Assumendo tale angolazione, e facendo costantemente affiorare molte delle implicazioni derivanti dalla complessità della situazione politica, sono stati toccati i temi sottesi all’incontro seminariale, quali il rapporto tra Stato e Regioni dopo la riforma del Titolo V, la tendenza della Corte Costituzionale ad espandere i propri poteri e l’incidenza del suo sindacato sulle leggi ordinarie, gli effetti dell’integrazione comunitaria sull’ordinamento nazionale, la preminenza del Parlamento sia nella sua qualità di principale titolare del potere normativo, sia in quella di centro della vita politica, e via enumerando.

Nella prolusione del prof. A. Vignudelli (Univ. Modena e Reggio Emilia) è stato tracciato il percorso della giornata di studio, con la quale si è inteso porre l’attenzione sui cambiamenti in atto a tutti i livelli della vita amministrativa. Ed il punto di riferimento di una ricognizione del genere è stato individuato – ancora una volta – nell’idea di Stato democratico, che impone innanzitutto di verificare se possa ricavarsi dalla Costituzione un modello democratico di pubblica amministrazione, per poi valutare in quale misura esso abbia trovato attuazione attraverso le riforme realizzate a partire dagli anni ’90 nel tentativo di aumentare l’efficienza del sistema amministrativo e di segnare il passaggio dall’amministrazione di servizio all’amministrazione di ausilio ai cittadini. Processo, questo, che trova i propri momenti emblematici nell’istituzione di numerose Autorità Indipendenti, nella costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà, nella regolamentazione della finanza di progetto, e così avanti.

Il prof. G. Morbidelli (Univ. Roma “La Sapienza”) ha analizzato il rapporto tra Stato democratico e modelli di amministrazione, mettendone in rilievo le profonde interconnessioni. Dopo un excursus introduttivo sul ruolo e sull’evoluzione della pubblica amministrazione da Weber fino al momento attuale, sono state individuate le caratteristiche imprescindibili per la democraticità dell’apparato amministrativo, mediante un’indagine svolta a partire dall’originario disegno costituzionale e condotta fino ai recenti fenomeni della sussidiarietà, del decentramento amministrativo e delle esternalizzazioni. In tale quadro, accanto alla selezione ed alla formazione dei pubblici dipendenti nell’ottica dei principi di responsabilità, partecipazione ed imparzialità, assume importanza primaria la loro subordinazione al servizio esclusivo della Nazione (art. 98 Cost.), che esprime il carattere intrinseco della democraticità della P.A.

L’intervento del prof. F. Bassanini (Univ. Roma “La Sapienza”) ha assunto quale premessa di fondo l’essenzialità, per lo stato democratico moderno, di un razionale ed efficiente sistema di separazione dei poteri. Infatti, il rapporto tra indirizzo politico ed attività amministrativa si dipana sulla base delle tre direttrici fissate dalla Costituzione, consistenti nelle disposizioni direttamente rivolte alla P.A., nei principi dello stato democratico ed infine nel complesso di diritti fondamentali in cui si estrinseca la missione dell’azione amministrativa. E chiave di volta per far funzionare armonicamente il sistema così congegnato è, appunto, la distinzione tra attività legislativa, attraverso la quale le regole fondamentali vengono tradotte in norme positive, e l’attività di attuazione imparziale delle stesse ad opera di una pubblica amministrazione guidata da dirigenti selezionati e responsabilizzati, in modo da garantire il binomio buone leggi/buoni funzionari.

La relazione della prof.ssa M. Manetti (Univ. Siena) s’è focalizzata sull’attività c.d. di regolazione delle Autorità Indipendenti, con specifico riferimento alle recenti disposizioni legislative finalizzate a ridisegnare la disciplina previgente intensificando limiti e controlli, in particolare tramite la previsione dell’obbligo di motivazione dei regolamenti generali e l’affermazione dei principi di proporzionalità mezzi/fini e del contraddittorio. Innovazioni queste che, pur rappresentando un indubbio miglioramento, richiederebbero tuttavia di essere integrate ed estese nel segno di un’organica disciplina dell’attività normativa delle Authority, poiché qualsiasi potere pubblico chiamato a regolamentare una materia, anche se per definizione “indipendente”, deve essere soggetto a regole. E ciò vale specie qualora si operi nell’ambito di settori non coperti dalla legge.

Il prof. A. Police (Univ. Roma “Tor Vergata”) è intervenuto sulla c.d. autoamministrazione dei privati, concentrando l’attenzione sulle più recenti innovazioni legislative e sui progetti di riforma relativamente alla dichiarazione di inizio attività (Dia), osservando come essa non sia collocabile nell’alveo della tradizionale attività d’ordine della p.a. ma risponda piuttosto ad un’esigenza di “non prestazione” da parte del potere pubblico. In particolare, l’esame della natura, della disciplina, dei vincoli e delle problematiche dell’istituto in questione porta a rinvenire l’essenza dell’autoamministrazione nel consentire l’esercizio di attività libere, soggette ad un controllo necessario ma ad un’assunzione solo eventuale di provvedimenti amministrativi formali, adottati unicamente qualora ciò sia indispensabile per la tutela di un pubblico interesse.

La sessione pomeridiana, presieduta dal prof. M. Scudiero (Univ. Napoli “Federico II”), che ha introdotto il dibattito sulla traccia delle relazioni tenute nella mattinata, s’è aperta con l’intervento del prof. F. De Leonardis (Univ. Macerata), il quale ha sviluppato il tema della c.d. attività amministrativa indiretta e dell’esternalizzazione dei servizi sulla base di tre fili conduttori.
In primo luogo, si è considerato il sistema c.d. “misto” attraverso il quale viene attualmente garantita la cura degli interessi generali, dedicando specifica attenzione alla regolamentazione dell’esercizio di funzioni pubbliche da parte dei privati; in secondo luogo, appurata la possibilità di scelta per la p.a. tra un modello pubblicistico ed uno privatistico, si è proceduto alla ricognizione dei criteri regolatori di una simile opzione; infine, sono stati vagliati gli effetti sull’apparato amministrativo del principio di sussidiarietà orizzontale, che ha cambiato le allocazioni soggettive del dovere di curare l’interesse generale.

L’intervento del prof. A. Carullo (Univ. A.M. Bologna) si è incentrato sugli aspetti pubblicistici della finanza di progetto, collocandola nell’alveo del policentrismo giuridico-decisionale (e, quindi, ritenendola manifestazione di un fenomeno per certi versi analogo alla sussidiarietà, la quale è un postulato del policentrismo politico-autonomistico). Dopo aver precisato le ragioni della diffusione della finanza di progetto, se ne sono esaminate, anche sulla scorta delle innovazioni apportate dal recente Dlgs 163 del 2006, la struttura e la disciplina, mettendone in rilievo le differenze rispetto al contratto d’appalto e sottolineandone l’importante funzione di consentire alla pubblica amministrazione la realizzazione di opere altrimenti precluse dai rigidi vincoli di bilancio.

Il prof. A. Mora (Univ. Modena e Reggio Emilia) è invece intervenuto sugli aspetti privatistici della finanza di progetto, concentrandosi sul profilo delle garanzie contrattuali apponibili al relativo rapporto. Nelle operazioni di project financing entrano infatti in gioco forme di tutela che esulano da quelle tipiche – le quali si dimostrano spesso inadeguate anche per la carenza di beni su cui esercitare le proprie pretese – e che devono pertanto essere valutate sotto i profili della loro validità, efficacia ed opponibilità, poiché vengono spesso impiegati strumenti contrattuali “classici” in funzione di garanzia indiretta, stravolgendone la causa tipica. E’ questo il caso, tra gli altri, dei contratti autonomi di garanzia, delle c.d. garanzie negative o del richiamo, nell’ambito della società di progetto, all’istituto della delegazione pura a vantaggio del finanziatore.

Il dott. M. Torreggiani (Direttore Generale CNA Modena) si è occupato della semplificazione amministrativa, affrontando da un punto di vista concreto ed operativo una problematica più volte lambita nel corso della giornata. Più precisamente, la relazione si è imperniata sullo sportello delle attività produttive, giudicato un osservatorio privilegiato per illustrare le esigenze di riforma nel senso di una maggior efficienza della pubblica amministrazione e per compiere un’articolata indagine sulle funzioni, sull’organizzazione, sulle procedure e, soprattutto, sulle risorse umane del sistema amministrativo.